Um den Schritt in das Glasfaserzeitalter mit einer angemessenen Regulierung zu flankieren, bedarf es in Zukunft klarer Rahmenbedingungen und effektiver Eingriffsinstrumente. So soll der von der Bundesnetzagentur aktuell nach Brüssel übersendete Entwurf einer Regulierungsverfügung zu Markt 1, die Weichen für die Ausgestaltung des Zugangs zu den FTTH-Anschlüssen der Telekom in Deutschland stellen, lässt aber wichtige Fragen offen. Dabei geht es um nicht weniger als das zukünftige Wettbewerbsniveau in der neuen Welt der Glasfaseranschlüsse – inklusive aller für die Verbrauche:innen so wichtigen Aspekte wie Anbietervielfalt, das Rennen um innovative Produkte und wettbewerbsorientierte Preise. Die Bundesnetzagentur (BNetzA) will dafür zukünftig gegenüber der Telekom auf eine „Regulierung light“ setzen. Sie will deutlich weniger strenge Vorgaben machen, beispielsweise keine Vorab-Regulierung der wichtigsten Entgelte mehr, die die Zugangsnachfrager an die Telekom zu zahlen haben.
„Richtig umgesetzt bietet eine Flexibilisierung der Regulierung Chancen für die Beschleunigung des Glasfaserausbaus. Die BNetzA darf in dieser sensiblen Transformationsphase von DSL-Kupfer auf FTTH-Glasfaseranschlüsse aber nicht den alleinigen Fokus auf die Lockerung der Marktregeln legen", mahnt Dr. Frederic Ufer, frisch ernannter 2. VATM-Geschäftsführer: „Wenn sich neue Herausforderungen ergeben – wie der Umgang mit den Glasfaser-Kooperationen der Telekom und der Überbau von bereits von Wettbewerbern im ländlichen Raum errichteten Glasfasernetzen –, dann muss die Regulierungsbehörde die Zügel weiter so fest in der Hand halten, bis die Rücknahme der Regulierungsintensität tatsächlich gerechtfertigt ist.“
Die drängenden Herausforderungen für die Regulierungsbehörde: Die hohe Investitionsdynamik im Glasfaserbereich muss aufrechterhalten und faire Rahmenbedingungen beim Zugang für den so wichtigen Wettbewerb müssen gesichert bleiben. „Wenn die Aufsicht über die nach wie vor als marktbeherrschend eingestufte Telekom gelockert werden soll, muss jeglicher Machtmissbrauch zum Nachteil der Wettbewerber und damit auch der Endkunden verhindert werden." Aus Sicht des VATM muss unbedingt bedacht werden, dass ein Unternehmen mit Millionen Kunden auf dem eigenen Kupfernetz dieses Potential mit aller Stärke für den eigenen Glasfaserausbau nutzen wird. Schon heute kann die Telekom bereits mehr als 4 Millionen ihrer FTTH-Anschlüsse vermarkten[1], und hat – endlich – einen massiven Ausbau von Glasfaseranschlüssen in den nächsten Jahren angekündigt. So plant sie selbst etwa die Hälfte aller Anschlüsse unter ihre Kontrolle zu bekommen und damit eine eindeutig marktmächtige Stellung auch in Zukunft.
Ein weiteres massives Missbrauchspotential liegt bekannterweise in der anstehenden technisch, aber auch wirtschaftlich extrem komplexen Migration der millionenfach an die Wettbewerber vermieteten Kupfer-Anschlüsse. Zwar wurden einige von Seiten des Marktes geforderte Verbesserungen von der Regulierungsbehörde im Verfahren aufgegriffen, so zum Beispiel der Wechsel auf eine Gleichbehandlungsverpflichtung nach dem EoI-Prinzip (Equivalence of Input). EoI sieht vor, dass andere Anbieter den Zugang unter den gleichen System- und Prozessbedingungen erhalten, wie sie auch der Telekom selbst zur Verfügung stehen. Aber auch hier kommt es auf die konkrete Umsetzung an. „Durch eine unzureichende Ausgestaltung werden Einfallstore für missbräuchliches Verhalten eröffnet, das man dann – wenn effektive Überprüfungsmechanismen fehlen – noch nicht einmal identifizieren und verhindern könnte“, warnt Dr. Ufer: „Hier muss ebenfalls noch dringend nachgebessert werden.“
Auch der nun endlich vorgesehene Zugang zu den Leerrohren der Telekom ist zu begrüßen, aber längst überfällig und seit 2018 vom europäischen Rechtsrahmen vorgesehen. Die BNetzA selbst attestiert diesem eine überragend wichtige Bedeutung für die Errichtung von Glasfasernetzen und den Infrastrukturwettbewerb – hat aber dennoch Jahre mit der Einführung gezögert – zu Lasten der Beschleunigung des Glasfaserausbaus.
„Es geht keinesfalls darum, Regulierung im Wettbewerb gegen die Telekom zu nutzen, sondern sich gemeinsam für den Glasfaserausbau und die Angebotsvielfalt zu Gunsten der Wirtschaft und der Bürgerinnen und Bürger einzusetzen und zu arbeiten“, betont Dr. Ufer. Kooperationen und gegenseitiger Netzzugang im Wege des Open Access, dem diskriminierungsfreien Zugang, sind aus Sicht des VATM in den nächsten Jahren der Königsweg für anhaltend hohe Investitionen in die digitale Infrastruktur. Aber auch hier bleibt der Regulierer massiv gefordert. Statt strategischen Überbaus oder unnötiger Mitverlegungsansprüche müssen von Seiten der Telekom endlich die bereits mehr als 6 Millionen Anschlüsse der Glasfasernetze der Wettbewerber mitgenutzt werden. „Nur so rechnet sich in Deutschland der Glasfaserausbau langfristig. Genau das weiß die Telekom ebenso wie der Regulierer“, so der VATM-Geschäftsführer. Überdacht werden muss zudem die Behandlung kommerzieller Zugangsvereinbarungen, wie die zuletzt zwischen der Telekom, Vodafone, Telefónica und 1&1 abgeschlossenen Volumenverträge (sog. Commitments). Diese dürfen keinesfalls pauschal als Rechtfertigung für eine zukünftig geltende „Regulierung light“ herangezogen werden.
Im Gegenteil: Denn der Abschluss solcher Massenverträge ist für die vielen kleineren und regionalen Anbieter, insbesondere aber die im VATM organisierten Geschäftskundenanbieter, die individuell die Wirtschaft versorgen, keine Option. Erst kürzlich hatte der Präsident des Bundeskartellamts, Andreas Mundt, auf der 12. Petersberger Regulierungskonferenz grundsätzliche Bedenken gegenüber der BNetzA-Einschätzung geäußert, ob Verhandlungen mit einem marktmächtigen Unternehmen überhaupt als freiwilliger Marktkonsens betrachtet werden können.
„Wir wollen und wir brauchen die Einigung mit der Telekom als dem stärksten deutschen Spieler im Markt, wenn wir die Digitalisierung unseres Landes voranbringen wollen. Aber genau hierfür brauchen wir klare Regeln und einen sehr agilen und konsequenten Regulierer. Als Ziel darf es nicht länger um weniger Regulierung oder „Regulierung light“ gehen. Es muss wieder um die richtige Regulierung gehen – als wichtiges Mittel für einen wichtigen Zweck, die Digitalisierung unseres Landes“, appelliert Dr. Ufer: „Der Wettbewerb ist der absolute Treiber sowohl beim Ausbau der Netze als auch bei den digitalen Diensten auf den Netzen der Zukunft – genau diesen Wettbewerb zu fördern, ist die zentrale Aufgabe der BNetzA in der Zukunft.“
* Siehe aktuelle Gigabit-Studie 2022 von DIALOG CONSULT und VATM.
[1] Siehe aktuelle Gigabit-Studie 2022 von DIALOG CONSULT und VATM.
„Richtig umgesetzt bietet eine Flexibilisierung der Regulierung Chancen für die Beschleunigung des Glasfaserausbaus. Die BNetzA darf in dieser sensiblen Transformationsphase von DSL-Kupfer auf FTTH-Glasfaseranschlüsse aber nicht den alleinigen Fokus auf die Lockerung der Marktregeln legen", mahnt Dr. Frederic Ufer, frisch ernannter 2. VATM-Geschäftsführer: „Wenn sich neue Herausforderungen ergeben – wie der Umgang mit den Glasfaser-Kooperationen der Telekom und der Überbau von bereits von Wettbewerbern im ländlichen Raum errichteten Glasfasernetzen –, dann muss die Regulierungsbehörde die Zügel weiter so fest in der Hand halten, bis die Rücknahme der Regulierungsintensität tatsächlich gerechtfertigt ist.“
Die drängenden Herausforderungen für die Regulierungsbehörde: Die hohe Investitionsdynamik im Glasfaserbereich muss aufrechterhalten und faire Rahmenbedingungen beim Zugang für den so wichtigen Wettbewerb müssen gesichert bleiben. „Wenn die Aufsicht über die nach wie vor als marktbeherrschend eingestufte Telekom gelockert werden soll, muss jeglicher Machtmissbrauch zum Nachteil der Wettbewerber und damit auch der Endkunden verhindert werden." Aus Sicht des VATM muss unbedingt bedacht werden, dass ein Unternehmen mit Millionen Kunden auf dem eigenen Kupfernetz dieses Potential mit aller Stärke für den eigenen Glasfaserausbau nutzen wird. Schon heute kann die Telekom bereits mehr als 4 Millionen ihrer FTTH-Anschlüsse vermarkten[1], und hat – endlich – einen massiven Ausbau von Glasfaseranschlüssen in den nächsten Jahren angekündigt. So plant sie selbst etwa die Hälfte aller Anschlüsse unter ihre Kontrolle zu bekommen und damit eine eindeutig marktmächtige Stellung auch in Zukunft.
Ein weiteres massives Missbrauchspotential liegt bekannterweise in der anstehenden technisch, aber auch wirtschaftlich extrem komplexen Migration der millionenfach an die Wettbewerber vermieteten Kupfer-Anschlüsse. Zwar wurden einige von Seiten des Marktes geforderte Verbesserungen von der Regulierungsbehörde im Verfahren aufgegriffen, so zum Beispiel der Wechsel auf eine Gleichbehandlungsverpflichtung nach dem EoI-Prinzip (Equivalence of Input). EoI sieht vor, dass andere Anbieter den Zugang unter den gleichen System- und Prozessbedingungen erhalten, wie sie auch der Telekom selbst zur Verfügung stehen. Aber auch hier kommt es auf die konkrete Umsetzung an. „Durch eine unzureichende Ausgestaltung werden Einfallstore für missbräuchliches Verhalten eröffnet, das man dann – wenn effektive Überprüfungsmechanismen fehlen – noch nicht einmal identifizieren und verhindern könnte“, warnt Dr. Ufer: „Hier muss ebenfalls noch dringend nachgebessert werden.“
Auch der nun endlich vorgesehene Zugang zu den Leerrohren der Telekom ist zu begrüßen, aber längst überfällig und seit 2018 vom europäischen Rechtsrahmen vorgesehen. Die BNetzA selbst attestiert diesem eine überragend wichtige Bedeutung für die Errichtung von Glasfasernetzen und den Infrastrukturwettbewerb – hat aber dennoch Jahre mit der Einführung gezögert – zu Lasten der Beschleunigung des Glasfaserausbaus.
„Es geht keinesfalls darum, Regulierung im Wettbewerb gegen die Telekom zu nutzen, sondern sich gemeinsam für den Glasfaserausbau und die Angebotsvielfalt zu Gunsten der Wirtschaft und der Bürgerinnen und Bürger einzusetzen und zu arbeiten“, betont Dr. Ufer. Kooperationen und gegenseitiger Netzzugang im Wege des Open Access, dem diskriminierungsfreien Zugang, sind aus Sicht des VATM in den nächsten Jahren der Königsweg für anhaltend hohe Investitionen in die digitale Infrastruktur. Aber auch hier bleibt der Regulierer massiv gefordert. Statt strategischen Überbaus oder unnötiger Mitverlegungsansprüche müssen von Seiten der Telekom endlich die bereits mehr als 6 Millionen Anschlüsse der Glasfasernetze der Wettbewerber mitgenutzt werden. „Nur so rechnet sich in Deutschland der Glasfaserausbau langfristig. Genau das weiß die Telekom ebenso wie der Regulierer“, so der VATM-Geschäftsführer. Überdacht werden muss zudem die Behandlung kommerzieller Zugangsvereinbarungen, wie die zuletzt zwischen der Telekom, Vodafone, Telefónica und 1&1 abgeschlossenen Volumenverträge (sog. Commitments). Diese dürfen keinesfalls pauschal als Rechtfertigung für eine zukünftig geltende „Regulierung light“ herangezogen werden.
Im Gegenteil: Denn der Abschluss solcher Massenverträge ist für die vielen kleineren und regionalen Anbieter, insbesondere aber die im VATM organisierten Geschäftskundenanbieter, die individuell die Wirtschaft versorgen, keine Option. Erst kürzlich hatte der Präsident des Bundeskartellamts, Andreas Mundt, auf der 12. Petersberger Regulierungskonferenz grundsätzliche Bedenken gegenüber der BNetzA-Einschätzung geäußert, ob Verhandlungen mit einem marktmächtigen Unternehmen überhaupt als freiwilliger Marktkonsens betrachtet werden können.
„Wir wollen und wir brauchen die Einigung mit der Telekom als dem stärksten deutschen Spieler im Markt, wenn wir die Digitalisierung unseres Landes voranbringen wollen. Aber genau hierfür brauchen wir klare Regeln und einen sehr agilen und konsequenten Regulierer. Als Ziel darf es nicht länger um weniger Regulierung oder „Regulierung light“ gehen. Es muss wieder um die richtige Regulierung gehen – als wichtiges Mittel für einen wichtigen Zweck, die Digitalisierung unseres Landes“, appelliert Dr. Ufer: „Der Wettbewerb ist der absolute Treiber sowohl beim Ausbau der Netze als auch bei den digitalen Diensten auf den Netzen der Zukunft – genau diesen Wettbewerb zu fördern, ist die zentrale Aufgabe der BNetzA in der Zukunft.“
* Siehe aktuelle Gigabit-Studie 2022 von DIALOG CONSULT und VATM.
[1] Siehe aktuelle Gigabit-Studie 2022 von DIALOG CONSULT und VATM.
